简介： 本研究报告主要包括五部分内容：第一部分描述和分析电信普遍服务的发展水平，主要以最新的“十五”期间数据加以说明。第二部分分析我国普遍服务政策(制度分析)的历史和现状，同时对目前实行的“分片包干”的做法给予评述。  

    本研究报告主要包括五部分内容：第一部分描述和分析电信普遍服务的发展水平，主要以最新的“十五”期间数据加以说明。第二部分分析我国普遍服务政策(制度分析)的历史和现状，同时对目前实行的“分片包干”的做法给予评述。第三部分分析我国普遍服务所面临的自然、经济条件包括地理、气候状况、人口密度，以及农民的通信需求和支付能力等。第四部分研究和分析我国普遍服务面临的外部环境，包括二元经济结构、电信市场竞争及其入世的影响。第五部分总结本研究，报告的基本结论，同时为我国普遍服务政策的制订提供一些建议。
一、我国普遍服务发展水平分析
　　普遍服务发展水平是指目前我国电信普遍服务的实现程度，包括电话普及率、主线普及率、城乡发展差距、地区发展差距、低收入人群实现程度等。
　　(一)通信服务水平整体发展情况
　　从1998年至今是我国电信业深化改革且发展迅速的几年。2003年，我国电话用户规模持续猛增，总数突破5亿，提前两年完成“十五”计划中确定的电话发展目标，继续位居世界首位。
　　(二)农村普遍服务现状
　　1997～2002年之间，我国的农村电话飞速发展，由1786.6万部发展到2003年9201.3万部，年增长速度达到31.41%，农村电话普及率由2.12%增长至11.97%。行政村村通率由1996年的54.50%增长至2003年底的89.2%，已通电话行政村达到61万余个。
　　(三)西部地区普遍服务现状
　　从村通情况看，根据我国现在东、中、西部地区的划分(2002年与1996年相比，东、中、西部地区划分有所不同)，西部地区未通行政村比例(25.31%)远远大于东部地区(1.03%)及中部地区(7.44%)。从东、中、西部地区未通行政村占全国比例来看，西部地区未通行政村占全国未通行政村比例将近70%，占据绝大多数。
　　(四)低收入人群的普遍服务现状
　　迄今为止，我国的普遍服务范围只包括农村和高成本地区，并不包括城市低收入人群。但是一些地方政府和地方运营商对城市低收入人群有一些个别的资费优惠措施，比如接入费减免、通话费减免、终端赠送，以及每月一定数量的免费通话等等。
二、我国普遍服务政策现状分析
　　(一)历史情况
　　在20世纪90年代早期，我国的电信普遍服务一直由中国电信承担。在投入资金上，主要依靠电话初装费、附加费的社会性补贴，以及长途业务的交叉性补贴。从1998年之后，随着中国电信的拆分、重组，电信竞争越来越激烈，电话初装费取消，长途电话领域竞争加剧，内部交叉补贴难以维继，普遍服务进程明显放慢。
　　(二)普遍服务基金制度进展
　　为在新形势下继续推动电信普遍服务，信息产业部在1998年成立之初即开展了电信普遍服务基金的相关工作。目前，信息产业部正在抓紧起草《普遍服务管理办法》，以便从法律上明确普遍服务概念、范围、目标、义务和补偿机制。同时也积极和财政部沟通、交流，协助普遍服务基金的建立和实施。
　　(三)“分片包干”办法及其评述
　　为了推动“村通”工程，信息产业部在2004年初推出了“分片包干”的新办法。虽然最初的目的是在普遍服务基金出台之前，作为过渡性措施推动形势严峻的农村通信。但是实际上这是一个长期可行的普遍服务实施方案。
　　首先，“分片包干”减少了管制机构对企业成本信息的依赖，大大减少了管制成本。其次，这种方式基本上符合竞争中立原则。第三，“分片包干”是一种激励性方式，能够促进运营商以最有效率的方式完成任务。本质上，“分片包干”是内部交叉补贴与普遍服务基金制度的结合，类似于每个运营商在内部建立自己的普遍服务基金，一定程度上可以改善信息不对称问题，管理成本相应降低，效率相应提高。
　　但是，不可避免“分片包干”还存在一些缺陷。最大的问题是难以做到真正的公平。由于对任务量评估的过于粗略，运营商所应当承担的任务量很难准确对应。比如，在某个省完成一个村通任务的成本，可能相当于在另外一个条件相对好的省完成五个村通任务的成本。
三、我国普遍服务自然经济条件分析
　　(一)普遍服务地区自然条件分析
　　据权威调查，目前我国未通电话的乡镇和行政村绝大多数地处偏远、地理地质情况复杂、气候条件恶劣，导致建设成本十分昂贵。调查显示，西部12省区83%的未通行政村距离最近县城都在30公里以外。其中有22%的行政村在100公里以外，几乎100%的未通地区为崇山峻岭、戈壁荒滩，一般的市话电缆和光纤接入要么成本极高要么难以实施。
　　(二)普遍服务地区人口条件分析
　　人口密度低也是制约农村和西部电信业发展的一个主要因素。在西部，往往几十里才有十几户居民，从一个居住点到另一个居住点距离太远。这样一来，网络建设成本很高，很难实现密集覆盖。
　　(三)普遍服务地区经济条件分析
　　从消费能力来看，农村地区的经济发展水平相对较低，农民的人均纯收入较少，决定了农民的消费能力偏低。从消费习惯上看，目前大多数农民在观念上还是认为电话只是消费品，不能带来效益，由一般3:1的来去话比例可以看出农村电话用户多是接电话而不向外打电话，这就造成农话的电信消费较低，阻碍了农话建设资金的快速回收和农话经济效益的提高。
四、面临的发展环境及趋势
　　(一)城乡、区域发展差距扩大
　　截止到2003年年底，在2.63亿固定电话用户中，城镇固定电话用户数占总用户数的65.05%；农村电话用户数占总用户数的34.95%；城镇用户比例持续增加，而农村用户比例却有所下降。
　　全国东中西部地区区域发展差距也比较显著，例如移动电话用户东部、中部和西部的比重分别占53%、27%和20%。占国土面积绝大部分的中西部地区通信发展仍落后于东部地区。
　　(二)电信竞争日趋激烈
　　首先，移动市场上，移动运营商价格战不断升级，各种形式的价格竞争层出不穷；小灵通的出现加剧了移动通信市场的竞争；3G商用后，移动通信市场的竞争环境将更加复杂。其次，随着通信技术的发展，电信业务的多样化，固定业务市场上同样呈现激烈的竞争局面。竞争的加剧，使得运营商都以利润和效益为中心，难以顾及贫困落后的西部、农村地区。
　　(三)WTO开放竞争环境
　　加入WTO后，我国电信市场将逐步开放，所有运营商将面临开放的竞争环境。为了适应开放的电信市场竞争环境，我国电信业加快了改革的步伐。首先是电信体制的改革，然后对我国电信企业进行结构重组，形成了5+1的竞争格局。此外，我国相关法律、法规也在逐步完善，力图为电信业的发展创造公开、公平、透明的竞争环境。
五、政策建议
　　对我国来说，遵循国际惯例，建立普遍服务基金，不仅十分必要而且完全可行。根据我国国情，应采取以下政策措施。


 

（责任编辑：安娟）