《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“推进以人为核心的新型城镇化”，其中强调“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。县城处于城市与乡村之间，正是农民进城就业安家、城乡要素跨界配置和产业协同发展的天然载体。重新审视和重视县城定位，强化县城综合服务能力，既是顺应产业和人口向优势区域集中这一客观经济规律的需要，也是响应人民群众美好生活需求的需要，更是贯彻新发展理念、构建新发展格局的需要。

　　□　雷　刚

　　县一级承上启下，要素完整，功能齐备，在国家治理中居于重要地位，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。

　　一方面，大城市“瘦身健体”是大势所趋，县城作为城市群的重要节点，有效分流大城市人口、有序承接中心城市非核心功能，对于解决人口过密、功能过载的“大城市病”至关重要。另一方面，城市与乡村本为一体，但城乡差距持续拉大，出现发展不平衡矛盾，必须重塑新型城乡关系，而县城与乡村地缘相近、人缘相亲，解决村庄空心化、人口老龄化等“乡村病”，全面推进乡村振兴，离不开县城在要素配置上的“多予”、制度供给上的“放活”。

　　“十四五”时期，应该重点联动解决“大城市病”和“乡村病”。实现这一联动，县城是最佳切入点，也是关键突破点，要精准把握“承上启下”这一关键环节，从功能衔接、需求对接、供给承接3个方面，强化县城综合服务能力。

　　●把握功能衔接的精度　增强县城服务大城市与新农村的政策协同能力

　　精准定位。跳出县域，在城市群、都市圈或中心城市等更大空间尺度下，科学研判县城发展优势和短板，精准对接区域发展战略和空间规划布局，在开放格局下谋划县城更具差异性、更有竞争力的功能定位，实现协同发展、错位发展。强化县城与周边大中小城市的战略协同和空间联系，主动融入区域性基础设施布局、产业分工协作、公共服务共享、生态共建共治体系，共同打造相互协作、互为依托的经济地理空间，以大开放、大合作来促进县城强服务、增优势。

　　精确布局。坚持县域一盘棋，创新县城与镇村一体规划、联动发展机制，协同推进村庄经济、镇域经济与县城产业联动发展，既要把产业链主体留在县城，又要坚持以工补农、以工促农，让一产“接二连三”，推动农业产业向产业链、供应链全打通的融合方向发展。统筹谋划县城、小城镇和村庄设施以及服务配置的内容、标准和方式，推动县城基础设施和公共服务向镇、村延伸，构建全域覆盖、层级叠加、功能衔接的县、镇、村生活圈服务体系。立足乡村自然和生态本底，优化美丽宜居村庄规划布局，在强化城乡差异中促融合，引导县城与村庄各美其美，防止以城代乡。

　　●　把握需求对接的向度　增强县城服务户籍人口与非户籍人口的需求响应能力

　　运用多方位、多角度、多层次的向度思维，科学研判县城人口流动规律和不同人群需求变化趋势，更好响应县城常住人口美好生活期盼。

　　对于县城户籍常住居民，其稳定性相对较强，要重点满足就业创业、环境改善、消费升级需求。

　　对于非县城户籍的常住居民，其构成日益多元化，流动性也较强。这些流动人口多数将县城视为人生的中转站，虽然职住分离、“流而不留”，但为县城发展提供了劳动力或购买力，是县城发展的活力源泉。

　　县城要顺应人口向优势地区集中的客观规律，正视他们“流动性强、稳定性弱”的集聚特点，在引人聚人策略上坚持重“流量”而非“留量”，按照常住人口配置公共服务资源，加快完善县城住房保障、教育医疗、养老托育、社区综合服务等公共服务设施，强化对非户籍人口的吸引力和包容度，推动县城常住人口由“户籍身份普及化”向“市民权益普惠化”转变，提高非户籍人口市民化水平。特别要针对县城年轻人的特点和诉求，着力培育时尚活力的商业社交场景，发展中高等职业教育，既为年轻人拓展快捷便利的成长通道，积累进入大城市的人力资本，也为县城发展提供人才支撑，同时进一步增强县城对乡村人口的吸引力。

　　●　把握供给承接的效度　增强县城服务提品质与补短板的要素整合能力

　　县城的市场、空间、资金有限，强化县城综合服务能力必须尊重市场规律，注重公共服务配置的效率、效益和效果。

　　提高效率。把优化营商环境放在更重要的位置，厘清政府和市场的边界，深化放管服改革，优化办事流程，精简办事环节，合理压缩办理时间，提高服务效率，确保接得住、放得下、管得好。

　　讲究效益。相比大城市而言，县城的空间尺度适宜、生活成本适度、生态环境宜居，增强县城服务首先要在强优势上持续发力，重点提升生态功能、居住功能、教育功能，打造特色商业街区，发展特色职业教育，强化文化共鸣，推动县城商贸、文化、生态与县城建设深度融合，把有限资源优先用于提品质、育品牌上，强化县城的认同度和凝聚力。补短板要分清轻重缓急，既要尽力而为又要量力而行，优先补齐公共卫生防控救治、垃圾无害化资源化处理、污水收集处理、老旧小区更新改造等群众极为关切的短板弱项，防止平均用力、全域开花。

　　务求效果。跟踪研判本地户籍人口、返乡创业人口、城乡双栖人口、城城转移人口在县城的流动趋势和生产生活需求变化，综合服务半径、服务人口、资源承载能力等因素，分类明确不同区域、不同领域、不同发展阶段的服务配置标准和供给路径，提高服务的针对性、响应的及时性，确保服务为民所需、为民所享，让群众满意。

　　作者为山东社会科学院研究员