□　陈　杰

　　2023年4月28日，中共中央政治局会议提出在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，“平急两用”一词由此引起社会各方面广泛关注，成为年度热词。“平急两用”建设为什么要建、建哪些、谁来建、如何建、进展如何、还存在哪些障碍与堵点，成为各界持续高度关注的话题，急需梳理和回答。

　　概念溯源

　　“平急两用”概念至少可以溯源到2021年10月中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，该文件提出“推广实施公共设施平急两用改造，提升平急转换能力”。2022年10月，广东省住房城乡建设厅发布《广东省大型公共建筑应对公共卫生事件平急两用设计及改造技术指引（试行）》，旨在引导和规范纳入平急两用改造计划的既有及新建大型公共建筑的设计和建设，提升房屋建筑工程公共卫生和应急响应能力。

　　2023年4月，国家发展改革委在北京市平谷区举行“平急两用”设施建设现场会，明确了“平急两用”设施概念：平时具备旅游、康养等功能，遇重大公共突发事件时可立即转换为隔离收治设施。打造“平急两用”型设施，能够有效推动大城市转变发展方式，补齐公共卫生防控救治能力建设短板，更好统筹发展和安全。

　　2023年7月，国务院常务会议审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》。同月，积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设工作部署电视电话会议上指出，“平急两用”公共基础设施是集隔离、应急医疗和物资保障为一体的重要应急保障设施，“平时”可用作旅游、康养、休闲等，“急时”可转换为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求。

　　2023年12月，应急管理部、自然资源部联合印发《应急避难场所专项规划编制指南》，相关负责人在解读指南时指出，要坚持“平急结合、平急两用”理念，统筹利用各类应急避难资源合理建设。

　　各地进展

　　在“平急两用”建设方面，广东省起步最早，杭州、北京和长沙等城市较早制定了指引或设计指南，北京、济南、杭州、成都、武汉、大连、沈阳等城市已经发布项目清单并有项目落地。

　　已经形成的技术指引包括：2022年10月发布的《广东省大型公共建筑应对公共卫生事件平急两用设计及改造技术指引（试行）》，2023年11月杭州市城乡建设委员会发布的旅游居住建筑、医疗应急服务点、城郊大仓基地三类公共基础设施“平急两用”设计指南和杭州市交通运输局发布的高速公路开放式服务区“平急两用”建设指南，2024年1月山东省住房城乡建设厅印发《“平急两用”旅游酒店设计指引（试行）》，同月，湖南省长沙市也召开了《长沙市“平急两用”公共基础设施建设设计指南（试行）》宣贯会。

　　已经落地的项目包括：北京市2022年起在平谷区围绕“吃、住、行、医和集中承载”5个应用场景打造“平急两用”项目，北京市朝阳区金盏七彩家园从方舱变为保障性租赁住房项目更是受到社会高度关注和市场好评；截至2023年11月，杭州发布的“平急两用”储备项目清单已增加到116个项目，总投资770亿元；2023年10月，湖北省武汉市举行的“平急两用”项目推介会上有23个项目被推介，总投资162.5亿元；2023年11月，大连市启动7个“平急两用”项目，总投资24.4亿元。

　　在融资支持方面，多地的“平急两用”项目都获得了政策性银行和商业银行的贷款支持或授信，此外，“平急两用”资产证券化产品、“平急两用”信用债券产品都已有发行先例。

　　总体来看，各地已经落地的“平急两用”项目主要包括文旅、酒店民宿、公共卫生、应急避灾、农副食品保障、城市防洪、高速公路服务区、乡村振兴等，对应的行业主要是文化旅游业、住宿业、医疗行业、仓储物流行业、交通运输、水利环境、公共设施管理、农业等行业，资金来源主要是政策性银行、商业银行和财政补助。

　　意义所在

　　推进“平急两用”公共基础设施建设，具有多方面的重要意义：

　　●有效统筹高质量发展和高水平安全

　　安全是发展的前提，发展才能带来持续的安全。当前，我国进入重大公共风险事件易发高发期。在外部，国际大环境与地缘政治的复杂性、严峻性、不确定性正在上升，气候变化也造成多方面的难测风险。在内部，超大特大城市的巨型复杂系统客观上带来应对诸多难以预测风险的脆弱性。高质量发展和高水平安全有效统筹，才能保障发展的主动性。“平急两用”公共基础设施建设扎牢城市安全防线，补齐公共安全短板，提升多灾种应对能力和恢复能力，健全应急体系，增强应急能力。

　　●增加投资消费需求　产生稳经济效果

　　“平急两用”理念的引入增加了社会有效需求，发现新的投资缺口，与韧性城市建设、智慧城市建设结合，将创造新的经济增长点，对稳经济会产生直接效益。让人民群众更安心生活，才能充分释放消费需求潜力。

　　●提升资源配置效率　促进城市发展方式转变

　　“平急两用”建设要求规划统筹前置、建筑科学设计，避免二次改造造成资源浪费，同时要求建管用一体化，以资源配置效率为指导，推动城市高质量发展。

　　●盘活存量资源　释放经济潜在活力

　　“平急两用”建设有大量改造和存量盘活部分，优先考虑城市低效和闲置资源的再开发利用，与城市更新、城中村和老旧小区改造结合，促进社区振兴和城市活力释放。

　　●促进城乡融合发展　增进区域协调发展

　　不少“平急两用”建设布点在农村，利用集体建设用地，有助于乡村振兴和城乡融合发展。“平急两用”建设还要考虑跨市跨区域的应急资源统筹，推进城市之间、区域之间安全和发展的协同统筹。

　　存在问题

　　当前“平急两用”公共基础设施建设推进中还存在一些问题需要改进。

　　●认识和理解不够统一

　　当前社会各界和各地政府对“平急两用”的理解不够统一，对“平急转换”要达到的效果认识不够一致，直接影响“平急两用”作为一项统筹高质量发展和高水平安全的国家战略工程构建。有些地方甚至出现对“平急两用”工程的异化，把“平急两用”概念轻易作为文旅、乡村休闲、酒店住宿、房地产开发项目的包装，以套取项目审批、土地与融资获取的政策优惠。有些项目简单加了一些应急设施配置，甚至就是添加了一些应急物资储备，就作为“平急两用”项目来宣传。这进一步影响“平急两用”概念在社会上的认知，不利于调动社会资源和激发社会民意支持该工程。

　　●社会宣传发动不足

　　“平急两用”建设的讨论目前仍然主要局限在少数政府部门和投资方，社会对这个工程的认识很少，各方面在各类设施建造运营过程中主动进行“平急两用”设计和“平急两用”储备的意识不足，有备无患、统筹发展与安全的主动性积极性远远没有发动起来。

　　●建造与改造标准不够统一

　　各地自行出台了各类公共基础设施“平急两用”的新建与改造设计指南，标准不够统一，留下诸多隐患。各地缺乏统一标准，不仅在国家层面可能造成标准化和真正可用的应急设施底数难以摸清，还可能造成紧急条件下区域之间应急资源调度协调不兼容，同时不利于规模化集约化施工建造。建造与改造标准难以一步到位或缺乏足够提前预留量，可能会造成项目后期重复改造，导致投入浪费。

　　●统筹规划布局不够

　　从目前各地已有的项目来看，即使在一个城市内部，也缺乏统筹谋划、统一推进，系统性不足，部门之间的协调也不够到位。规划统筹不足，可能会造成空间分布的不均衡，也会影响发展与安全统筹的合力产生，降低应急体系的系统性，抑制应急能力的协同发挥。

　　●存在诸多薄弱点甚至空白区

　　目前“平急两用”主要关注点在大型公共基础设施，主要聚焦在超大城市特大城市。然而，重大公共突发事件可能爆发在任何地方，需要“平急两用”思维的也不仅是公共基础设施，还应包括居民住宅。

　　●有关法规不够健全

　　目前关于“平急两用”政策法规还很少，妨碍其推进。“平急两用”要达到功效，需要相比正常使用增加大量额外投资，仅靠项目方本身难以承担规模巨大的额外投资，需要政府增加这方面的财政补助、税收优惠减免以及低价长期的融资支持，但现在这方面的政策支撑体系还远远不够，也缺乏规范性清晰性。

　　对策建议

　　针对以上存在的问题，提出以下建议：

　　●明确“平急两用”概念内涵　统一相关认知

　　“平急两用”建设要成为一项统筹发展与安全的国家系统工程来整体性谋划，需要统一各界对其内涵、意义、功效、所对应灾种及对应能力的认识，避免各地执行部门因为理解偏差而走向歧路。

　　●增强社会动员宣传　发动各界参与

　　营造“人人参与应急防灾储备、处处具有‘平急两用’能力、时时刻刻预备平急转换”的理念，把提高应急能力、防患于未然上升为全社会的共同意识。要将“平急两用”思维融入城市规划建设与治理的各个过程性细节，发动全民参与设计和贡献智慧。

　　●加快规范建设与改造标准　增强地区之间设计指南协调

　　既要着眼极端情况、避免功能设计不到位带来的应急功能不足风险，也要避免设计过度超前或功能过度冗余造成的资源浪费。注意将“平急转换”的可升级性和可逆性都纳入到“平急两用”工程建设与运营设计中。在功能设计标准保留因地制宜、赋予地方一定自主权的同时，要强化国家基本应急标准的统一规范与统一执行，逐步推进都市圈城市群内部的标准统一。

　　●在多尺度空间层面统筹谋划统一推进

　　做好城市内部、城市之间、区域与城市群内部及之间的“平急两用”建设的规划协调，互通有无，增强互补，减少资源浪费，形成系统合力，提高设施资源的整体利用效率。注意空间布局规划的可扩展性和可调整性。

　　●有序扩大“平急两用”工程的覆盖面

　　国家总体安全是整体性安全、全覆盖安全。以消除可能影响全局的安全漏洞为出发点，按不同标准有序递进地推进“平急两用”建设在不同等级城市和乡村的深度扩展。“平急两用”理念要逐步贯彻在所有公共建筑，重点提升地铁站、大型综合体、文体场馆、医院学校、社区服务中心等公共设施的应急功能。有规划有节奏地强化民宅及居住小区的应急避难能力，与智慧社区、智慧物业、智慧城市建设紧密联系，让紧急情况下的避险能力成为“好房子好小区好社区”的标配。

　　●建立相关立法体系　增加政策支持力度明晰规范政策支持标准

　　通过立法保障“平急两用”建设的严肃性、权威性和规范性。各地要尽快出台实施方案，将项目布局落实在国土空间专项规划中。加快建立完善适合“平急两用”建设的财税信贷政策支持体系，稳妥有序进行融资创新，鼓励社会资本积极参与，推动多方主体共建共治“平急两用”体系，共享安全与发展的统筹保障红利。

　　作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院、中国城市治理研究院