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如何甄别真假PPP项目

  中建政研信集团董事长 梁舰
北京中建政研信息咨询中心副主任 姚海林


    【建设行业.报道】自2014年起,为了贯彻执行新修订的预算法、制止地方政府违规举债,国家开始推广PPP模式。自2015年起,各地方政府先后开始使用PPP模式。截止2016年底,进入财政部综合信息平台的PPP项目已经超过一万一千个,PPP项目的推出速度是十分惊人的。

  PPP事业繁荣的同时,也暴露出一些问题。其中就有一些项目打着PPP的幌子,做着违规举债的事。那么,什么样的项目是真PPP,什么样的项目是假PPP呢?

  真假PPP项目实质的区别是项目风险是否合理分担。如果没有把项目风险合理转移给社会资本承担,政府仍然承担大部分甚至全部风险,那这样的PPP项目就是假PPP。

  判断项目风险是否合理分担,需要根据不同的项目具体分析。例如,我见过有的污水处理项目,实施方案设定由政府方负责工程设计。这样的方案设计就有一个问题,如果项目进入运营期后,不能实现达标排放,是工艺设计的责任还是运营管理的责任呢?这实际就是风险分配不当。污水处理项目由政府方负责工程设计,显然是为了控制工程造价。那么工程造价与运营期间的污水处理费是什么关系呢?

  我们知道,PPP大潮之前,在市政公用事业领域已经采用PPP模式多年了。通常新建污水处理项目都是采用BOT方式。社会资本在运营期通过收取污水处理费来收回投资并获得合理回报。所以污水处理费单价中就包含了建设期资本性投入的成本。这样,政府在选择社会资本时,就要比较哪一家能够在保证污水处理达标的前提下污水处理费单价更低。选定社会资本时,污水处理费单价就已经确定好,项目建设的工程造价控制是社会资本的风险,政府方根本没有必要去过多关注。

  上面讲到的案例中将设计风险分配给政府,会导致运营技术风险由政府承担,工程造价控制风险由政府承担。我们有理由怀疑,这个项目后续的文件,如采购文件、PPP项目合同,会约定污水处理费单价根据经审计的项目投资及运营成本确定。实际上,社会资本只是提供了资金,承包了工程,项目的主要风险留给了政府。这样的项目就应当认定为假PPP。

  我还见过一个停车场的项目,回报机制是可行性缺口补助。方案采用了财政部21号文的公式计算补贴,貌似规范,但经不起推敲。方案中风险分配章节把设计风险、建造风险、运营风险全部分配给了政府方。但是,当问到如何解释方案中财政缺口补助计算公式时。项目方说,当停车费收费少时,财政补助增加,停车费收费多时,财政补助减少。那么,社会资本还有什么动力去好好运营停车场吗?政府如何才能有效监管社会资本的运营收入和成本呢?这实际上也是把全部经营风险留给了政府。项目方误解了财政部的公式,认为公式的本意就是缺口大就少补,缺口小就多补,让社会资本的投资和经营无任何风险。这样的项目应当认定为假PPP。

  还有的PPP项目由金融机构作为社会资本,这也是有很大争议的。因为一般来讲,金融机构是不能承担经营风险的。那么,这样的项目也容易被质疑风险分配不当。不过,这不能绝对化,不排除有的金融机构能够承担一定的经营风险,再通过外包等方式对外转移风险。如果这样的话,对于政府来说,风险得以有效转移,就可以认定为真PPP。

  另外一种常见的假PPP项目是政府把运营责任暗中收回的。这种项目做法比较隐蔽,一般在项目实施方案、合同中无法看到具体的表述。多数是政府只想融资建设,私下与潜在社会资本达成一致,即建设完成后即移交政府指定单位负责运营。

  综上所述,各种各样假PPP项目都是没有合理分配项目风险,导致政府承担了过多的风险,其实质是地方政府违规举债。但假PPP项目表现形式各异,要想甄别,需要详细查看项目实施方案、项目合同等文件,本着实质重于形式的原则进行判断。大的原则,PPP行业主管部门已经给出了标准,如财政部第三批示范项目评审标准中明确的“采用固定回报、回购安排、明股实债等方式”。
 

(责编:李霞)

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