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水电行业：并非市场化越高越好

时间：2013-05-20 11:06
来源：未知

十年来，尽管我国的电力体制改革取得了巨大的成绩，但客观地说，面对电改十年来的变化和所带来的新问题，社会各界认为电力体制改革基本上不成功的意见，还占有相当大的比例。大家对电力体制改革不够成功的归因，集中在两个截然相反的方面。

一方面有人认为，电力体制改革的市场化步子太慢，没有按5号文件的精神走下去，甚至在某些地方还出现了倒退。所以，电力体制改革根本就不成功;另一种意见则认为电力体制改革本身就带有方向性的错误。

例如，面对当前我国电力行业的诸多困境，能源部的一位老部长，曾在一篇文章中指出：他曾拜访过国际上电力体制改革的鼻祖，一位英国的电力体制改革的策划人。不过得到的答案却是“如果早知道改革会是今天这样的结果，他绝不会去倡导英国的电力体制改革”。应该说认为改革的结果今不如昔的，在我国国内(尤其是在发电企业的从业人员中)，绝对不会是少数。

在笔者看来，市场经济应该是人类文明发展史上能够刺激生产力大发展的一个重要的阶段。这个历史阶段，对于社会发展来说是不能逾越的。这个道理已经被众多计划经济国家的失误和西方发达国家的经济成功所证实。但是市场经济也有它自身的局限性，因此，市场化改革，未必就是市场竞争越充分，市场化的程度越高，效果就越好。

水电商业竞争过度

当前，我国水电的改革存在着“央企之间的竞争过度，而协调不足”的问题。因为，任何大型的水电开发建设都是与水资源的调控紧密相连的重要工程项目，也是关系到国计民生的重大公益事业。江河水利水电开发的这个特殊性质，往往容不得我们用项目的成败，来对开发者进行市场化的竞争和淘汰。

所以，过度的市场竞争对于水利水电的开发未必是一件好事。美国可以算是全世界实行市场经济最彻底的国家，但是，美国政府对水电开发的市场化程度，却远没有达到我们的水平。美国江河的大型水电开发权，在全国范围内按照不同的区域，被分派给了内务部垦务局、田纳西流域管理局和美国工程师兵团这三个部门。这三个部门在指定的区域内，都有代表联邦政府行使权力的职能，同时各自所在的区域内水利水电开发的成果，又带有三个机构之间相互比较和竞争的效果。联邦政府不会让他们在某一区域内进行交叉竞争。这种情况有点像我国电力体制改革后的电网，容许中央企业之间进行区域性的比较和竞争，但是，不让他们进行交叉竞争。

相对于我国水电的改革，美国政府开发大江大河的态度非常慎重，开发权根本就不肯交给企业，而是由联邦政府的某个机构直接操作。不过，如果没有交叉竞争，由国有独资的企业代替政府机构的做法，也不是没有成功的案例。例如，法国就是由国有独资的法国电力公司代表法国政府用市场化的手段开发核电、水电的。

可见，电力体制的市场化的改革未必不可以，但是，一旦产生了交叉竞争，其竞争的结果将必然是中央政府权威的丧失。有人会说，在江河开发上丧失了中央权威有什么可怕?难道地方政府就不是为百姓谋福利的吗?的确，很多情况下地方政府往往更能代表地方百姓的权益。然而，由于江河开发的收获与损益是流域性的，仅仅由某一局部的地方政府规划和决策水利水电项目的开发，对整个流域来说未必是科学的、合理的。

所以，世界各国大江大河上的水利水电的开发权，一般是由中央政府直接来掌握的。这样才有可能做到科学合理的开发建设。这也是水利水电开发不同于其他行业的一个重要特点。

我国和法国一样，理论上中央政府有权赋予国有独资企业一定的职能去开发江河。但是，如果当我们一方面赋予了电力集团代表中央政府开发江河权力，又同时容许他们之间进行商业性的交叉竞争的话，最后的结果必然是使得所赋予的开发权大幅度贬值，甚至是失效。这种不良的后果，早已经在现实中出现了。

2011年年底，中央三部委曾联合发文叫停了一些地方政府有偿转让水电开发权的行为。这就是中央治理电力体制改革后遗症的一种举措，但这似乎并不能从根本上解决问题。因为，中央政府要保持对大江大河的开发权的前提，是不能让代表中央政府的国有独资企业之间在一条流域上进行交叉竞争。

央企竞争致矛盾加剧

电力体制改革之后，国家虽然也基本划定了各个电力集团公司的流域开发范围，但是，由于划分不够细致也没有明确的法律保证，国有电力企业甚至其它企业通过各种渠道争取水电站开发权的可能性不仅存在，而且时有发生。这种商业竞争不仅极大的加剧了央企之间矛盾，也会影响央企代表国家开发江河的形象。同时还可能会加剧中央企业和地方政府的矛盾。

假设不断有央企向地方政府承诺，如果交给他们去开发的话，就可以给地方政府更大的经济回报，地方政府当然愿意在合法竞争的前提下，选择能让地方经济发展更快的一方。尽管这也是能加速地方经济发展的好事，但是，如果央企之间的“让利”竞争不断升级，那么结果将会如何呢?

在不加码开发权就可能不保的情况下，已经获得开发权的央企再咬牙也会继续加码(除非它同意地方政府换人)。但是，如果上级政府坚决不同意，或者工程已经进行到了不能再换开发商的时候，获得开发权的央企，就未必能按照地方政府的意愿再继续增加回报。这就难免会让央企和地方政府之间出现一定的矛盾。

这里，我们丝毫也不能责怪地方政府的胃口太大，只能怪我们的政策制定的不够科学，自己给自己招来了麻烦。一旦中央政府容许了几个代表国家的企业，都来参与开发权的竞争，也已经就把原来帮助地方政府发展经济的性质，变成了央企要利用地方的资源赚钱的商业竞赛了。对此，有位地方政府的官员说的很尖锐：你们央企在国外开水水电项目的时候，一定要给外国政府很高的回报，为什么就不能用同样的标准对待中国自己的地方政府呢?

也许有人会觉得，有矛盾、有意见也没什么关系。因为，我国的各级政府绝对是要下级服从上级的。但是，事实上地方政府官员对央企的支持态度，将对水电项目的实施起着最关键的作用。例如，由于没有交叉竞争的矛盾，我国的铁路、公路、水利工程项目的移民，往往给的补偿比水电项目少很多，却很少出现移民不满的群体事件。但是，水电工程移民，虽然给钱更多，却总是矛盾不断、群体事件频发。这里的根本差别，很大程度上就在于地方政府官员的态度和支持力度。

（责任编辑：璇）

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